问：1972年、1976年，某人民公社所属企业未经有权机关批准，自行分两次从某大队和该大队所属的5个生产队抽出1073亩土地建果园。当时，既没签订任何协议，又没给任何补偿，也没进行过土地调整。2001年，乡政府（原公社）将该宗地收为己有并对外发包。今年1月，村委会（原大队）和5个村民组（生产队）分别向市政府（县级）提出归还土地权属申请。

　　企业自行从大队抽出土地之时，正值《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的指示信》（以下简称《指示信》）及《农村人民公社工作条例（修正草案）》（以下简称《工作条例》）有效实行期间。其中《指示信》第二条第二款规定，凡是从人民公社成立以来，县和县以上各级机关和企业、事业单位向社平调的，县和社向生产队平调的，以及县、社和队向社员个人平调的房屋、土地，都必须认真清理，坚决退还。《工作条例》第二十一条第二款规定，生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。可见，当时公社所属企业从大队抽调土地是违反政策的。

　　但是，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条却规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有。按照这条规定，无论当时占用土地是否违反《指示信》及《工作条例》的规定，只要符合使用满20年的，土地权属就应该确定为现使用者所有。因此，国土资源局着重调查了在40多年期间里村委会和各村民组是否主张过权利，并形成了调查询问笔录。

　　经查，一名退休乡干部证实曾于1982年、1989年两次接待过村委会和村民组主张归还土地的上访，另一退休乡干部则称于2004年接待过相同问题的上访，但这3次上访均无书面记录。2009年，该村曾向国土资源局提出书面申请，要求调处与乡政府的土地权属争议。但由于当时该村没有提供相关证据，国土资源局作出了不予受理的书面决定。

　　目前，国土资源局就村委会和村民组是否主张过权利问题产生了分歧。一种意见认为：应至少两人以上共同证实才有效。但两个被调查人均属于个人不同时期的分别证实，而且也没有相关接待上访的文字记载。所以，上访接待人在询问笔录中证实村委会和村民组曾经主张过权利无效。另一种意见认为：《最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第四项规定，具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话笔录，应当有被询问人、谈话人签名或者盖章。目前形成的调查询问笔录签字手续完备，符合这条规定。被询问人是原乡政府的干部，不属于主张权利一方的村民，而且负责涉及土地方面的工作。农村群众上访多不提交相关材料，而接待人员也往往是口头解释，口头答复，不作记录。所以，应确认村民曾主张过权利。

　　像本案这种多次上访，是否可以算作村和村民组曾经主张过权利？上访接待人在国土资源局的调查询问笔录中证实村和村民组曾经多次上访，是否可以作为上访人主张权利的有效证据？上访是一人接待的，其他人不知情或知情但不肯证实怎么办？如果能够证实，那么是否尽管当时占用土地违反《指示信》及《工作条例》，但只要符合使用满20年条件的，土地权属就应确定为现使用者所有？

　　辽宁省新民市规划和国土资源局  李兴国 

　　答：本案涉及两个问题，一是关于主张权利的认定；二是相关政策的选择适用。

　　关于问题一，村委会和村民组多次上访应当认定为曾主张权利。其主张权利的行为是对基于物权被侵害而产生的救济权的请求，可适用《关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》第二十一条中关于“……或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定。

　　上访接待干部对村委会和村民组曾经主张权利的证明效力问题，笔者认为可参照我国行政诉讼中关于回避制度的规定，在接待干部没有回避情形的情况下肯定其证明效力。对于“应至少两人以上共同证实才有效”的意见，在没有明确法律依据的情况下建议审慎采纳。不能因为上访是由一人接待，而否定其证明的有效性。

　　另外，信访是群众与行政机关之间的一个桥梁和平台。依据《国土资源部办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》（国土资厅发〔2015〕35号）规定，通过法定途径分类处理信访投诉请求工作，是落实依法治国要求和把信访纳入法治化轨道的一项重要举措，对群众提出的信访投诉请求，能够通过法定途径解决的，要把法定途径作为应选项和必选项，坚定不移地导入法定途径依法按程序处理。

　　本案是集体土地所有权权属争议问题，建议依据《土地管理法》，《土地权属争议调查处理办法》等相关规定，引导群众通过法律途径解决问题。

　　关于问题二，《关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号，以下简称《规定》）是国家土地管理局于1995年向各省、自治区、直辖市土地（国土）管理局（厅）印发的，用于贯彻《土地管理法》，解决土地权属争议，促进土地登记工作。

　　2010年《国土资源部关于修改部分规范性文件的决定》（国土资发〔2010〕190号）对《规定》进行了修改。其中第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有……”是基于保护物权的稳定性，对长达20年怠于主张权利的原集体土地所有者视为放弃权利的规定。

　　《指示信》是中共中央于1960年向各中央局，省（市、自治区）委、地委、县委、公社党委、生产大队和生产队的总支和支部下达的，其中有对“一平二调”进行清理的要求。《工作条例》是1962年中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议上通过的，规定了人民公社的性质、组织、规模、管理等事项，其中有对“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的要求。

　　笔者认为，《指示信》和《工作条例》是中央的工作要求，如果当时未执行到位，对于历史遗留的集体土地所有权权属争议问题应严格按照现行有效的规定进行处理。