[严之尧]:首先感谢国务院纠风办，感谢人民网，也感谢广大网友对我们工作的关心，今天我非常高兴能够进到人民网直播间跟大家一块交流，跟大家聊一聊意见建议，以便我们更好地改进工作，为广大老百姓服务。

　　

征地制度与我国土地基本制度关系很大　　

　　[主持人]:我们知道您是2010年底从海南交流到国土资源部任职的，之前曾经担任过海南国土资源厅厅长，也曾担任过地方分管土地的城建市长和县委书记，一定对我国的土地政策有长期的研究，也有很丰富的实践经验，您现在主管国土资源部征地保护司的司长，可以说土地是当今社会关注的难点、热点和焦点，被征地农民来说，最关心的就是为什么要征我的地，征地以后会不会给一些补偿，补偿合理不合理，包括征地以后我的子孙和我的生活该怎么办，等等很多的问题，首先您先来给我们介绍一下国家为什么要征地，也就是说国家为什么要实行征地这种制度？　　

　　[严之尧]:国家为什么要实行这种制度呢？我们知道，一个社会的发展，第二和第三产业的增加是最主要的。你看我们假如没有第二、第三产业的增量，有我们今天的经济实力吗？假如要发展第二、第三产业，肯定要用地、要征地，因为我们国家的土地制度是城市的土地归国家所有，农村的绝大部分还是农村集体土地，所以要通过征地。　　

　　所以，我们《宪法》就规定了城市里面市区的、城区的土地属于国家所有，《土地法》就规定了各类建设要使用土地，都要申请国有建设用地。这样一来，各行业的用地绝大部分是国有土地，所以这部分就是我们需要征地制度的一个来源。　　

　　[主持人]:是不是可以理解为这种征地制度是我们国家基本土地制度决定的？也是国家经济社会发展所必需的是吧？我们想深入地了解一下，这项制度有哪些主要的特点呢？　　

　　[严之尧]:我们这个征地的特点，跟我们的土地基本制度关系非常大。第一，我们土地征用的用地和被征地是两个完全不一样的主体，没有关系的法律主体，地要通过政府征，变为国有土地以后，才能出让。　　

　　第二，我们征地制度规定是专有性的，只有国家才能征地。国家又规定了，只有省级和国务院两级政府才能审批，这是专有性。　　

　　第三，是补偿。法律规定，征老百姓的地要有合理的补偿。　　

　　第四，是法律性，它是一种法律规定。　　

　　[主持人]:看来这个征地是一个很严肃的法律问题。还想进一步了解一下，征地整个程序是怎样下来的呢？　　

　　[严之尧]:征地的程序，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对征地的报批和实施都做了很明确的规定，主要有这么四个方面。第一个，就是征地，地方政府主要指市、县政府要对土地进行调查，包括它的权属、地类等等情况进行调整。第二个，根据调查以后，拟定征地的方案。第三，是征收土地方案，要报给上一级具有审批权的政府去审批，报哪一级政府是有法律规定的。不同的地类，像基本农田，一亩都要报给国务院，耕地超过面积的要报给省一级、要报给国务院，525亩耕地省里面可以审批，超过这个数目就要报给国务院。报批完以后，实施的主体是市、县人民政府，市、县人民政府要根据批准的情况实施征地，大概就是这么四个主要的过程。

 

　　地方政府要把被征地农民的生产生活问题作为首要来考虑　　

　　[主持人]:我们了解到了整个征地制度的总体情况，对于这个土地征用可以说是咱们党中央、国务院十分重视，也是社会各界广泛关注的，也是广大农民集体极其关切的一个问题。作为国土资源部管理部门，负有征地工作的管理职责，您能不能给我们介绍一下国土资源部在这方面采取了哪些措施保障咱们的征地顺利进行？　　

　　[严之尧]:土地征收是为经济社会建设发展提供保障的一个很重要的基础性制度。它既关系到国民经济和社会发展的长远发展，也关系到大量被征地农民的切身利益，特别是老百姓被征地以后长远生计的问题。对于我们国土资源管理部门既要保障发展，又要保护资源，特别是我们的耕地很珍贵，我们是人多地少的国家。　　

　　[主持人]:资源很宝贵。　　

　　[严之尧]:再一个特别重要的，征地是一个对老百姓利益的重大调整，要想方设法切实维护好被征地农民的权益。　　

　　近年来，按照党中央、国务院的部署和要求，我们部里面重点是围绕维护农民合法权益，不断地对我们现有的制度建设改革完善，给地方政府提供新的制度。再一个是严格把关审查，加强征地的实施管理。总体上，就是要求地方政府，因为地方政府是作为实施征地的主体，要求地方政府一定要将被征地农民的生产生活问题作为首要的问题来考虑，要求地方政府一定要落实好党中央、国务院的要求。这几年，特别是近两三年，对这方面是非常重视的。　　

　　比如说国务院2010年5月份下发了一个关于进一步严格征地拆迁管理、切实维护人民利益的通知，第一个是要求地方政府要严格执行农村征地的程序，做好被征地农民的补偿安置工作，第二个方面是要求控制城镇房屋拆迁的规模，要求一定要依法拆迁。三是强调要强化监督管理，依法查处违法的行为。四是要求健全工作机制，及时化解矛盾纠纷。五是要加强协调，强化工作责任，把责任落到具体的人。所以，国务院是非常重视的。　　

　　这个文件4月份一出台，国土资源部6月就下发了，关于进一步做好被征地农民的有关管理工作方面的通知，也从五个方面进一步强调地方政府如何落实国务院的15号文。第一方面是要推进征地补偿新标准，新标准和旧标准差异比较大，就是要提高补偿标准，确保补偿费用落实到位。一个是要提高，一个是不准拖欠。第二个是采取多元化的安置途径，保障被征地农民的生产生活。第三是做好征地中农民房屋拆迁的安置重建工作，解决好农民的居住问题。第四方面是规范征地的程序，提高征地工作的透明度，程序也是一个很关键的问题。五是要履行机制，加强管理。所以，应该说，越来越重视。特别是到去年，国务院又布置了对征地拆迁制度落实情况的检查，所以，现在政府的重视程度也越来越高，维护老百姓利益的要求也越来越高。　　

　　我们作为主管部门，具体说就是从五个方面很详细地做出了规定。比如说补偿标准的问题，我们建立了一个新制度，以前是按粮食的年产值来算多少倍，比如说前三年平均产区的10—16倍。现在是要求地方政府要按年产值统一标准制定综合区分地价，因为土地的潜在产能不一样，所以这个就是把老百姓的利益进一步保护好。对征收集体土地，一定要按照新的标准去补偿，假如是计算补偿标准还不足以保障被征地农民生产生活水平不降低的，还要增加补偿，增加补偿从土地收益里面规定了，可以从土地收益里面提成一定的比例来进行补偿。第二是把刚才说的程序具体化，维护老百姓被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，让征地的过程很透明。第三是要求地方政府推进被征地农民社会保障的制度建设。征地以后，很多老百姓可能收入就会降低了。所以，这项工作应该说在社保部门的推进下，推进得比较快，现在已经有29个省份以政府或者人大的地方法规的形式做出了明确的规定。第四是要求国土部门对地方政府的征地要严格把关，把关的内容主要还是老百姓利益的问题，比如说补偿标准的问题，比如说安置情况落不落实，比如说社保问题落不落实。假如这些问题不落实的，一律不通过审核标准。再一个是加强了具体的监督，对具体的监督提出了具体的要求。　　

　　所以，总体说这几年来这方面的力度是越来越大，应该说比以前进了一大步，当然矛盾纠纷还有，我们还在不断地改革。　

　

　　要靠制度设计来解决好各个阶层的利益问题　　

　　[主持人]:听了严司长的介绍，我们都能感同身受到的一点，就是国家已经在这方面下了很大的力度，而且一步一步地在把这个标准推细化，在提高它的标准。刚才严司长介绍中反复提到对征地农民的补偿标准，我相信这也是广大农民比较在乎和关心的一个问题。您今天能不能跟我们谈一谈国家对于征地补偿的标准是怎么制定的呢？　　

　　[严之尧]:这个标准从1953年政务院关于国家建设征用土地做出了一个规定，这个规定一直根据我们经济社会发展的变化而不断地改进。但是，在制度设计上，一直还是以土地粮食作物年产值为基础来算的，也就是征地是按土地的原用途来补偿。征收土地的补偿，一个是土地补偿费，一个是安置补助费，第三是青苗地上附着物。土地补偿系按《土地管理法》的6—10倍，劳动力安置是根据人均土地的情况4—6倍，有一个计算的公式。所以，这个制度的设计从理论上是可以的，但是我们社会发展的过程在不断地变化，确实是按粮食的年产值补偿老百姓的相对收入是降低的，但是绝对收入肯定是提高的，因为每隔几年都会向上调整这个补偿标准。　　

　　到04年，国务院针对社会发展、经济变化、物价变化的状况，出了一个28号文，28号文实施了新的补偿标准，按区片综合地价，综合考虑了当地耕地状况、被征地老百姓社会保障等等因素，做出了一个新的规定，这项规定应该说对老百姓的权益保障又比以前进了一大步。目前各省市普遍实行了统一年产值的区片综合地价。大概平均全国是比原来的补偿标准高了30%，相当部分地方是增加了一倍，有少数地方接近3倍。所以，幅度是比较大的，比如说东部发达地区大概一亩地现在征收的土地补偿是5—6万，在城市中心可能是十几万，或者更多，中部地区现在也达到3—5万的平均水平，西部地区也都在2万以上。同时，也要求地方政府建立动态调整机制，要求两三年就要进行调整。这个调整不是调低，都是调高，要求都是按物价增长指数这些因素来提高，不断地提高标准，让它能够达到老百姓生活水平不降低的标准。　　

　　[主持人]:虽然说一步一步在提高这个标准，当然刚才严司长也介绍了很多各地不同地区的标准，它的价格也不一样。但是再高的标准、再高的补偿，总有花完的时候，毕竟不是一个长远之计。我想农民朋友更关心是这个之后的生存生计问题，您能跟我们聊一聊吗？　　

　　[严之尧]:你说的这个确实是一个实际问题，确实都有花完的时候，现在我们国家的保障体制不健全的情况下，土地仍是土地发展最基本的生产资料，是农民生存最根本的依赖，没地了，老百姓找工作也不容易，技能、文化等等方面的原因。所以征地以后，农民就很担心面临失业的问题，所以给农民一定的补偿，我们说的补偿包括货币补偿和安置，所以应该说必须能够替代他生产资料，就是发展权这块和基本的生活保障两大功能。所以，征地补偿安置如果仅仅是向农民发放一笔货币补偿，让他自谋出路，对他失地以后的居住、重新就业等等这些没有保障或者重视不够，这是产生问题的主要原因。我们常说的一脚踢就是这样，你给他一点钱他就走了，走到哪里去呢？这是一个很大的问题，就很容易让我们的失地农民陷入种地无田、就业找不到岗位、发展又没有什么门路的境地，那就没有保障了，所以这是一个很大的问题。所以，我们也详细算了一下，这十多年的发展，征地已经涉及三千多万人，有些是少地，有些是完全失地，以后还要继续征。我们现在一个人才不到1.3亩地，征一亩地大概就有0.78个农民要失去土地，所以这是一个很重大的问题，怎么改革？我们国土资源部门正在考虑，怎么既能够保障社会发展用地，又能够切切实实保障我们被征地农民的发展权益不减少。　　

　　[主持人]:看来做好征地补偿安置的工作，真的是非常重大的一个民生问题，如果解决不好的话，有可能会影响到咱们这个社会的安定。那您看能不能给我们介绍一下咱们现在做了哪些成功的安置方法？　　

　　[严之尧]:征地问题假如解决不好，肯定是会影响到我们社会稳定的，影响到发展的，这是摆在我们面前的一项十分重要和紧迫的工作任务。一方面我们一定要想办法及时地破题，这个问题越积累越多，矛盾越大，难度越大。所以，刚才您提到了给一笔补偿费是解决不了老百姓的问题的，要解决被征地老百姓的问题，就需要在制度上下文章。所以，这几年应该说国土资源部门做了不少新的规定，也搞了很多试点，应该说从目前我了解的情况，解决老百姓长远生计问题，这些法律工具还是有的。像国土资源部出了很多文件，比如说28号文，后来还陆陆续续出了很多有关部里面的文件，就要求必须按照党中央、国务院的要求，让被征地老百姓长远生计有保障，比如说留地安置、留物业安置等等。所以，最近的应该说我们也总结了很多地方的好经验，像厦门的“三个一”安置模式，就是一户给一套自住房，还给一套出租公寓，还给一份铺面，这个铺面是有股份的，很大的铺面，你被征地以后就给你一个权益股份。像广东的佛山留地安置，像湖北武汉、湖南长沙、河南郑州市，他们都积极地探索留地安置、留业安置、换地安置、农业安置。农业安置是什么呢？因为现在国家投很多钱搞农地的整理，有很多新的农地可以安置。所以，应该说创新这块还是很积极的，特别是我要跟你介绍一下海南也有很多好的经验。比如说海南陵水县的大墩村，他就把整个管理制度和征地制度联系起来考虑，比如说第一个，我征你的地，我就给你计算，比如说你有一千亩农用地，我政府把多少征走，留多少给你，就是说把92%征走，留8%给老百姓。　　

　　[主持人]:不完全征走。　　

　　[严之尧]:把剩下8%的农用地转为建设用地，并且通过规划使这8%的建设用地它的产出能力等于或者大于原来征走的一千亩，92%的农用地。原来老百姓是种地的，现在搞第二、第三产业，所以他的权益是不受损的。留地以后，留地怎么用？政府就做出了正式规定，因为老百姓是管理水平相对比较低、资金比较缺乏的群体。在制度方面，他就做了明确的规定，将有稳定收入的、风险小的、管理水平低的项目留给老百姓做，老百姓就有稳定的收入了。　　

　　再一个，你给哪一个老百姓，在组织结构上，他还做了调整。大家都知道，我们现在农村村民小组跟我们市场经济这种组织观念是不相吻合的，我们老说生产力和生产关系，他实际上就调整了这种生产关系，把原来的变成股份公司，留下来的租金每一个老百姓都有平等的一份，每个老百姓都是份额一样的股东，你可以在他的企业里面就业，你也可以不在那里就业，拿你的股份分红，所以现在都很好，老百姓一家一个人一年拿股份的钱都有一万多，比原来的农业收入要多得多，他离开土地以后去打工还有一份收入。所以，老百姓很高兴，据说最近老百姓还自发组织出钱做了一个很大的石碑，刻着“共产党万岁”。所以，应该说我们在征地制度改革方面，现在步子迈得还是比较快的，相当部分地方都有很好的经验，像海南陵水的经验，2010年10月12号和2012年2月23号，中央电视台新闻频道还做了很长时间的报道，应该说老百姓是很欢迎的，征地都由老百姓自己去征，符合他的利益要求，他就欢迎政府征地，把地征好以后交给政府。所以，我估计随着继续改革，这些问题应该能够得到很好解决的，既能够保障发展用地，又能够保证好老百姓的利益。　　

　　[主持人]:也可以说前途也很不错。　　

　　[严之尧]:是的，你作为政府，制度设计是很关键的，你要靠制度设计来解决好各个阶层的利益问题，只有把各个阶层的利益问题解决好了，社会才和谐，发展才顺利。再一个，你制度设计还要考虑成本，成本最低，效率最高。一个地方产业的效益是分子，人口是分母，我们被征地老百姓就是我们的分母。假如你不利用、不想方设法让他变为劳动资源、变为创造财富的一个阶层，那么外面肯定也要进来很多人，你价值取向应该是分母长得慢一点，分子长得快一点，所以我们的老百姓必须被当做一种劳动资源来开发利用，只有这样，结构才合理。所以，老百姓才满意，我们的经济社会建设才会顺利。　　

 

　　现在的补偿标准跟不上整个社会经济发展的速度　　

　　[主持人]:我相信很多农民朋友听到这儿应该都很开心。我们也知道，其实从上个世纪七八十年代开始，从几十块钱、几百块钱的补偿标准，农民都很开心。而且还有一些地区做到敲锣打鼓表示对征地的欢迎，但是现在咱们的征地标准已经提高到了几万，甚至更高，但是还有一些被征地农民表示仍觉得低，对于这一点严司长您怎么看呢？　　

　　[严之尧]:是，你说得很对，你刚才也说过了，你给多少钱，总有花完的时候，是的。那么为什么以前几十块钱，老百姓敲锣打鼓，谁都想政府先征他的地呢？实际说我们刚才已经谈到了，还是发展权益的问题，你要研究透了土地究竟存在多少权益在里面，我认为主要是两个。一个是拥有权，我征这块地能有多少回报。再一个就是他的发展权益，我有地，世世代代就有发展的空间、发展的生产资料。所以，这是关键的。当时为什么那么少的钱，老百姓会敲锣打鼓呢？我们以前实行的是社会主义计划经济，社会主义计划经济主要的特征，把人分为两种身份，一种是农村户口，一种是城市户口，城市户口是“吃皇粮”的，按当时的制度设计，他世世代代都可以“吃皇粮”，到年满18周岁，国家就有义务安排他的工作。实际上以前的征地，征多少地就把多少农民转为城市户口，就意味着他的发展权从从事农业生产到城市的二三产业，他的发展权是增加的，所以，当时老百姓求之不得，征地以后他就变成了城市户口。现在是社会主义市场经济，市场经济资源配置的基本取向和企业用工就发生了很大的变化。像现在的条件，解决失地农民就业的问题，我说的就业不是两三个月的合同工，就像以前计划经济的情况，现在这些困难已经很难克服了，不说一个企业招工以后，就永远让你在这里干活，永远给你发工资，不存在的，还有你的儿子、孙子我还要给你包下来，现在不存在的。　　

　　同时，我们现在的补偿标准，应该说也跟不上我们整个社会经济发展的速度。所以，以前合理的制度随着整个社会的发展和制度的变革，应该说当时那种效益已经递减了，或者已经消失了。所以，老百姓也就不满意。再一个，相对的生活成本不断地提高。30年以前，谁都没有电冰箱，没有各种家电，现在大家都有，所以，老百姓相对生活成本就提高了。你不能说现在他的生活还保留在30年前改革开放前的水平，所以他感觉他的收入是降低。　　

　　再一个，我们可以看一看过去30多年以前，我们的工资是多少，现在涨了多少。我算了一下，工人的工资超过是一百倍，我们再算算粮食的价格涨了多少倍？不到十倍，所以这是一个很大的悬殊，工农的差距很大，发展不一致。所以，按这种补偿标准农民的相对收入是降低的。　　

　　再一个，现在市场经济以后，土地不是计划经济的时候单单是生产资料，现在既是生产资料，又是资本，又是资产。土地可以抵押、可以融资，所以现在商业用地卖的价格很高，所以老百姓心里反差也很大，所以就产生了很多矛盾，这是很客观的，只能用改革的办法来解决。　　

　　[主持人]:那这种补偿标准要怎么做才能合理呢？　　

　　[严之尧]:土地的价格形成基理应该说比较复杂，我认为最少包含这几个方面，一个是土地的本身，第二个是基础设施的建设状况怎么样，再一个是规划做什么。不同的环境肯定是不同的价格，不同的基础设施是不同的价格，不同的规划，比如说有些规划是商业，有些规划是工业，有些容积率高，有些容积率低，这个差异比较大。比如说同一区位的店，你旁边做一个垃圾处理厂，它就降价，做一个公园，它就升值。再一个，不是所有的地都可以拿来搞建设，假如所有的地都来建设，它就没有价值了。所以，我们有些人误把某个地块的价格直接跟征地对比，我认为也是不恰当的。所以，土地征收，价格怎么定，增值部分怎么分配，也是争议比较大的问题，也是理论界热议的问题，所以要合理的制定补偿标准，我认为还是把地的两大权益分清楚，一个是用益物权，一个是发展权。我们补偿的标准我认为应该是按土地的平均用益物权为基础来制定这个区片价，同时要建立一个动态调整机制，就跟我们社会发展的总体收入、消费水平相适应的一种调整机制，让我们的合理性长期不变。你刚才说过去才几十块钱、几百块钱，现在几万、几十万，要有一个合理的调整机制，让它长期合理。实际上这仅仅是一个方面，还是征地以后发展权益的问题，这个还是核心问题。